banner home page1

Pour vos insertions, contactez la Régie publicitaire de la SSPP Le Soleil

Cadre juridiques des partenariats public-privé au Sénégal : une réforme incomplète ?

05 Jan 2016
4432 times

Introduction
Avec l’adoption de la loi 2004-­‐13 du 1er février 2004, le Sénégal était devenu  le pionner  de la pratique des partenariats public-privé (Ppp) en Afrique subsaharienne. En  dehors  de  l’Afrique  du  Sud,  seule  l’Ile  Maurice  pouvait  se  prévaloir  d’avoir adopté, dans la même année, un dispositif juridique relatif aux Ppp (Ppp Act No. 37 of 2004). A titre de comparaison, il faut rappeler que l’Ordonnance sur les contrats de partenariat n’a été prise, en France, qu’au mois de juin de l’année 2004, soit plusieurs mois après l’adoption de la loi sénégalaise.  
Le dispositif   juridique et institutionnel mis en place, en 2004, au Sénégal a donc inspiré  plusieurs  pays  africains  de  la  sous-région.  En  effet,  entre  2008  et  2012, l’Agence  pour  la  promotion  des  investissements  et  des  grands  travaux  (Apix), chargée de la mise en œuvre de la loi, a reçu plusieurs délégations africaines venues de différents pays du continent pour s’inspirer de l’expérience sénégalaise.   
Il faut souligner que les Ppp sont devenus, aujourd’hui, une mode et une pratique qui se sont propagées à travers toute l’Afrique. A titre d’exemple, le Cap-Vert s’est doté d’une loi Ppp en 2010, Le Nigeria, le Niger et l’Angola en 2011, la Côte d’Ivoire en 2012, le Kenya et le Burkina Faso en 2013 et le Maroc en 2014 . Il est à noter que le  Mali  et  la  Gambie  envisagent  la  même  démarche. Même les  institutions financières internationales, telles que la Banque africaine de développement (Bad) et la Banque ouest africaine de développement (Boad), ont mis en place des instruments pour la promotion des Ppp. La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) et l’Union économique et monétaire  ouest-africaine (Uemoa) se sont engagées dans le processus d’élaboration de directives et règlements destinés à une meilleure harmonisation de la règlementation sous-régionale en Ppp.   
En effet, ce besoin d’harmonisation du cadre juridique sur le plan régional est d’autant plus urgent  que  le  concept  même  de  Ppp  suscite  beaucoup  d’engouement  et  d’intérêt, mais également  de controverses. D’ailleurs, certains de ses détracteurs définissent  désormais  l’acronyme  Ppp    comme Problèmes,  problèmes, problèmes.   

Bref rappel historique
Pour une bonne compréhension du concept de Ppp, il n’est pas sans intérêt de faire un petit rappel historique. Le Sénégal possède une vieille tradition des partenariats public-privé. En effet, le premier contrat Ppp serait conclu le 21 mai 1888 à Saint-Louis (alors capitale de l’Afrique occidentale française) et portait sur un service de transport par bateau à vapeur entre Dakar et Gorée. Dans les années 90, plusieurs contrats Ppp, notamment dans le secteur de l’eau et de l’électricité, ont été signés au Sénégal et dans plusieurs pays en Afrique. En France, la pratique des Ppp date de plusieurs  siècles,  soit  depuis  les  premiers  textes  sur  le  service  public  publiés entre 1270 à 1789 (voir, à cet égard, Xavier Bezancon, dans Une approche historique des Ppp).  Du  point  de  vue  juridique, ces textes concernaient  essentiellement  le  contratde concessions ou de délégations de services publics. Toutefois, la fin des années 90 allait voir cette pratique évoluer pour donner naissance à de nouvelles formes de partenariats public-privé, notamment les Private finance initiative (Pfi) en Grande-Bretagne  ou les contrats de partenariat en France.

Sur la typologie des Ppp
Ce bref rappel historique avait pour objectif de différencier les deux grandes familles de Ppp. D’une part, les Ppp de type concessif qui comprennent les délégations de services publics, les contrats d’affermage, les concessions (Bot, Boo, Boot…) et, d’autres part, les Ppp à paiements publics. Les  principales différences entre ces deux familles de Ppp tiennent  (i) au partage des risques et des responsabilités, et (ii) à la source de rémunération de l’opérateur privé (paiement public sous forme de loyer ou péage des usagers).
Au Sénégal, cette différenciation qui, pourtant, est clairement établie dans la règlementation,  est  encore  la  source  de  plusieurs  confusions.  Il faut, en  effet, rappeler que les Ppp sont régis par deux régimes juridiques distincts.  Les Ppp de type concessif sont codifiés et relèvent du code des marchés publics, alors que les Ppp à paiement public sont désormais régis par la loi 2014.09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat, entrée en vigueur.
En réalité, cette loi de 2014,  abusivement qualifiée de loi Ppp, couvre uniquement les contrats de partenariat et non les contrats de type concessif. Ce qui ajoute à la confusion, c’est que cette loi est paradoxalement venue abroger et remplacer la loi de 2004 dont l’objet portait principalement sur les Ppp de type concessif. Le choix de faire abroger la loi 2004 par la loi de 2014,  alors même que les deux textes pouvaient cohabiter et se compléter, moyennant une petite mise en cohérence, est, peut-être, à l’origine de ce manque de clarté dans la règlementation actuelle des Ppp au Sénégal.
En vérité, la loi sénégalaise de 2014 s’est, peut-être, trop inspirée de l’expérience française et de  l’Ordonnance  n° 2004-­‐559  du  17  juin  2004  sur  les  Contrats  de partenariat. Il est vrai qu’en France le concept de Ppp, du reste très controversé, est généralement assimilé aux contrats de partenariat. A cet égard, il est intéressant de souligner que la Côte d’Ivoire a, pour sa part, choisi une option qui suscite moins de controverses dans la définition des concepts. Pourtant, ironie de l’histoire, c’est en 2011 que pays est venu s’inspirer de l’expérience sénégalaise en matière de cadre juridique et institutionnel des Ppp. En effet, le décret ivoirien de 2012.1151 du 19 décembre 2012 relatif aux Contrats Ppp en Côte d’Ivoire  a une portée plus large et couvre toutes les formes de Ppp, y compris les contrats de partenariat et les contrats de concession. Un tel choix présente l’avantage de la clarté pour les praticiens.

Sur le dispositif institutionnel des Ppp
La création du Conseil national d’appui aux Ppp (Cnappp) est assurément une avancée majeure du dispositif institutionnel des Ppp au Sénégal, même si, un an après la réforme, le décret d’application portant organisation et fonctionnement de cet organe n’est toujours pas publié.  Depuis 2005, à la suite de l’étude Chemonics sur les potentialités de Ppp au Sénégal, il avait été convenu de mettre en place une unité Ppp ou   « Ppp Unit » pour développer une politique de partenariat à grande échelle, à l’instar de celle des  pays du monde où les Ppp se sont développés avec succès.
Cependant, force est de constater que le cadre institutionnel au Sénégal présente encore des insuffisances qui ne favorisent pas le développement des Ppp dans le pays. La cohabitation de deux dispositifs juridiques fait que la régulation des procédures de passation des contrats Ppp relève de différentes compétences. Les Ppp de type concessif tombent sous le régime des marchés publics, donc sous la responsabilité de la Dcmp (contrôle à priori) et de l’Armp (contrôle à posteriori), alors que les contrats de partenariat sont assujettis à la régulation du Cnappp (contrôle à priori) et du Conseil des infrastructures (contrôle à posteriori).

Conclusion
Il est vrai que le Sénégal a été  précurseur dans le domaine des Ppp en Afrique. Cependant, entre 2004 et 2014, trois contrats Ppp seulement ont été effectivement  signés  et  mis  en  œuvre. Ils concernent les projets  relatifs à l’autoroute à péage, la charge à l’essieu et le contrat de Construction exploitions et transfert (Cet) de Sindia. Par contre, au mois de septembre dernier, le Comité national  de pilotage  des partenariats public-privé (Cnp‐Ppp) de la Côte  d’Ivoire, faisant le bilan deux ans après la réforme, a révélé un portefeuille de 127 Ppp, dont 16 déjà signés et en phase d’exécution, 80 en préparation et 31 en transaction (appels d’offres et négociations entamés). Le retard du Sénégal, pourtant pionnier dans le domaine, est donc très préoccupant, voire alarmant.
Il est donc urgent de mettre en place, au Sénégal, un dispositif juridique harmonisé et commun à toutes les formes de Ppp. Ce dispositif devra s’appuyer sur un cadre institutionnel distinct du régime des marchés publics. Le Conseil des infrastructures, dans sa composition et compte tenu de son expérience, offre toutes les garanties pour pleinement jouer ce rôle de régulation des contrats Ppp. Cependant, son autonomie budgétaire doit être renforcée. Dans le même ordre d’idées,  l’ancrage institutionnel de l’unité Ppp (Cnappp) n’offre pas, aujourd’hui, des garanties de pérennité et devrait faire l’objet d’un repositionnement. En somme, il faut ériger les Ppp en politique de financement avec une stratégie globale et de long terme.

Par Abdou Salam DIAW  *

* Expert Ppp Apix.Sa
Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser.
Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser.



Last modified on samedi, 26 mars 2016 20:38
Rate this item
(0 votes)


AVERTISSEMENT

La SSPP « Le Soleil » met en garde et interdit formellement aux responsables et gestionnaires de sites d’informations, établis au Sénégal ou ailleurs, de poster les articles publiés sur le portail Internet du « Soleil », à l’adresse www.lesoleil.sn. La SSPP « Le Soleil » ne tolérera aucune entorse à cette interdiction. Seule est permise la publication de liens directs pour rediriger l’internaute vers l’adresse www.lesoleil.sn

PARTENARIATS

Les gestionnaires de sites qui le souhaitent peuvent adresser une demande de partenariat avec la SSPP « Le Soleil » qui en définira les modalités et fixera les conditions d’utilisation des articles, photos, logos de son portail Internet. En cas de manquements, la SSPP « Le Soleil » se réserve le droit d’engager immédiatement des poursuites judiciaires envers les contrevenants, pour violation du respect des droits d’auteurs.